Zakres stosowania wystąpienia i polecenia – część 2

W pierwszej części wskazałem na argumenty uzasadniające twierdzenie, że przepis art. 17 ust. 2 Konwencji Nr 81 MOP należy poprawnie odnosić do wszystkich środków działań pokontrolnych, jakie inspektorowi pracy przysługują.

Interesuje Cię ten temat i chcesz wiedzieć więcej? kliknij tutaj >>

Oznacza to pełną swobodę inspektora pracy w zakresie stosowania do stwierdzonego przypadku naruszenia prawa pracy konkretnego środka pokontrolnego spośród tych wszystkich środków czy oddziaływań pokontrolnych, jakie wymienia art. 33 ustawy o PIP. Przedstawiona wykładnia pozostaje w zgodzie z wprowadzonym z dniem 8 sierpnia 2011 r. do ustawy o PIP nowym przepisem art. 37a.

W myśl tego postanowienia, w uzasadnionych przypadkach, wobec pracodawcy rozpoczynającego działalność, a także jeżeli nie stwierdzono bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi jak również popełnienia wykroczenia z winy umyślnej, inspektor pracy może odstąpić od stosowania środków prawnych, o których mowa w art. 33 ustawy o PIP, poprzestając na ustnym pouczeniu o sposobach zgodnego z wymogami prawa zorganizowania pracy i odebraniu od podmiotu kontrolowanego oświadczenia o terminie usunięcia ujawnionych w toku kontroli uchybień.

Ustawodawca dał zatem inspektorowi pracy swobodę decydowania o stosowaniu lub niestosowaniu wszelkich środków prawnych, jakie inspekcji pracy przysługują, gdyż świadczy o tym odesłanie do art. 33 ustawy o PIP, który właśnie wymienia wszystkie oddziaływania pokontrolne.

Art. 37a ustawy o PIP de lege lata można rozumieć jako ograniczenie ogólnej swobody inspektora pracy wynikającej z art. 17 ust. 2 Konwencji Nr 81 MOP. Nie dostrzegam przy tym sprzeczności tego przepisu z Konwencją, ponieważ ustawodawca zachował swobodę inspektora pracy w zakresie podejmowania środków pokontrolnych, dokonując jedynie pewnego jej ograniczenia.

Nie wchodząc w rozważania głęboko teoretyczne, jako praktyk stawiam pytanie: jakiemu celowi miałoby służyć ograniczanie możliwości oddziaływania pokontrolnego inspektora pracy, jeżeli w ustawie o PIP gramatycznie tego nie wyrażono?

Przypomnę, że wstęp art. 11 ustawy o PIP brzmi: „W razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy lub przepisów dotyczących legalności zatrudnienia właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione odpowiednio do ...”.

Nie ma w tym przepisie mowy o słowie „obowiązek”, który mógłby ewentualnie wskazywać na niedopuszczalność zastępowania decyzji wystąpieniem, czy decyzji poleceniem likwidacji stwierdzonych naruszeń prawa z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, czy wynagrodzenia za pracę.

Art. 11 ustawy o PIP należy zatem rozumieć jako określający uprawnienia decyzyjne organów PIP, co oznacza, że w innych sprawach niż w nim wymienione decyzja administracyjna jest wykluczona.

Na przykład, inspektor pracy nie może wydać decyzji administracyjnej nakazującej pracodawcy potwierdzenie pracownikowi warunków umowy o pracę w formie pisemnej, gdyż art. 11 ustawy tego nie przewiduje, ani takie jego prawo nie wynika z innych, szczególnych przepisów ustawowych.

Artykuł Dariusza Makowskiego być może ma teoretycznie istotne znaczenie, ponieważ w literaturze prawa ścierają się poprawne i błędne przekonania, co jest zupełnie zrozumiałe, gdyż w taki tylko sposób mogą być w efekcie konstruowane słuszne poglądy.

Z praktycznego punktu widzenia artykuł ten nie powinien być jednak przyjmowany jako pogląd wykładniowy przydatny w konkretnych zastosowaniach, gdyż mimo końcowej poprawnej konkluzji wprowadza niepotrzebne dylematy, których przy całościowej analizie obowiązujących przepisów być w istocie nie powinno.

Jako praktyk muszę zatem przypomnieć, że prawo jest organizatorem życia społecznego w tym w sferze problematyki zatrudnieniowej. Istniejący system inspekcji pracy ma za zadanie eliminować naruszenia prawa i skłaniać pracodawców do tego, aby w przyszłości dobrowolnie tego prawa przestrzegali.

Śródki pokontrolne, jakie przysługują inspektorom pracy, są jedynie elementami pomocniczymi, które służą do osiągnięcia tego celu. Nie mogą być natomiast pojmowane jak „sztuka dla sztuki”, gdyż same w oderwaniu od głównego celu funkcjonowania organu kontrolno-nadzorczego nie mają żadnego znaczenia.

Oznacza to również konieczność posługiwania się tymi środkami w sposób celowościowy, to znaczy, jeśli cel można osiągnąć przy pomocy środka najprostszego, to nie ma powodu stosowania środka bardziej złożonego, gdyż w działalności kontrolno-nadzorczej należy mieć na względzie główne założenie funkcjonowania systemu inspekcji pracy oraz przeświadczenie wynikające z podstawowej zasady prawa administracyjnego.

W myśl art. 12 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej powinny działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy.

Zasada ta, mimo odrębności proceduralnej inspekcji pracy, znajduje zastosowanie do inspektorów pracy zgodnie z art. 12 ustawy o PIP, który w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie nakazuje stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym podstawowe zasady niesprzeczne z ustawą szczególną.

Kierując się tym założeniem, jeszcze w 1996 r. na łamach miesięcznika „Atest – Ochrona Pracy” pisałem o potrzebie uproszczenia systemu funkcjonowania inspekcji pracy i cieszę się, że w końcu do tego doszło (por. T. Nycz, Ograniczyć pseudoobowiązki w PIP, „Atest – Ochrona Pracy” 1996/7/5 oraz Oszczędzajmy budżet, A–OP 1996/8/15).

Można oczywiście teoretycznie rozważać, czy zastosowana obecnie nazwa polecenia likwidacji stwierdzonych w czasie kontroli naruszeń prawa jest nazewniczo z systemowego punktu widzenia poprawna.

Niegdyś proponowałem nadanie inspektorowi pracy prawa wydawania zarządzeń pokontrolnych jako środka prawnego niebędącego decyzją administracyjną, który to środek prawny jest wymieniony obecnie w art. 207 § 2 pkt 6 Kodeksu pracy.

Polecenie nie figuruje w kodeksie jako środek oddziaływania organu kontrolnego względem pracodawcy, lecz jako środek oddziaływania pracodawcy względem pracownika. Są to jednak problemy o charakterze teoretyczno-systemowym, a ich istnienie nie eliminuje możliwości poprawnego, celowościowego stosowania wprowadzonego środka pokontrolnego pod nazwą – polecenie likwidacji stwierdzonych w czasie kontroli pracodawcy naruszeń prawa pracy.

Dzisiejsza praktyka stosowania polecenia powinna zatem zmierzać do tego, aby tym najprostszym środkiem oddziaływania pokontrolnego regulować możliwie najszerszy zakres spraw, tak w sferze naruszeń przepisów bhp jak i prawnej ochrony pracy, gdyż jego użycie upraszcza działalność pokontrolną, pozwalając przeznaczyć zaoszczędzony czas na kolejną kontrolę sprawdzającą likwidację stwierdzonych wcześniej naruszeń prawa pracy.

System kontrolny musi być nierozłącznie powiązany z rekontrolą bezpośrednio podejmowaną przez inspektora pracy, bo tylko wówczas można będzie mówić o w miarę sprawnym oddziaływaniu inspekcji pracy na podmioty kontrolowane.

Z tego względu uważam za całkowicie zbędny art. 35 ustawy o PIP – zobowiązujący podmiot kontrolowany do powiadamiania inspektora pracy o wykonaniu decyzji administracyjnej, wystąpienia czy polecenia. Inspektor pracy musi bowiem ten fakt sam osobiście stwierdzić, a zatem istniejący obowiązek informacyjny jest niepotrzebną stratą czasu dla pracodawcy i zapełnianiem archiwów PIP makulaturą.

Reasumując, art. 17 ust. 2 Konwencji Nr 81 MOP daje inspektorom pracy swobodę decydowania w zakresie podejmowania określonego środka pokontrolnego, przy stosowaniu zasady, że jeżeli prawo krajowe pozwala inspektorowi na coś więcej, to oznacza również, że pozwala na coś mniej.

W konsekwencji polecenie może obejmować wszystkie ustalone w czasie kontroli naruszenia prawa pracy, w tym przepisów bhp, a jego zastosowanie zależy wyłącznie od uznania inspektora pracy.

Zasada swobody inspektora pracy wynikająca z Konwencji Nr 81 MOP w zakresie odstąpienia od stosowania jakichkolwiek środków oddziaływania pokontrolnego została ograniczona przez przepis art. 37a ustawy o PIP, w ramach którego także inspektor pracy ma prawo ocenić, czy istnieje w konkretnym przypadku zasadność odstąpienia w ogóle od zastosowania środków pokontrolnych.

Jeżeli chcesz wiedzieć więcej na ten temat – kliknij tutaj >>